İstanbul Kalkınma Ajansı (İSTKA), Türkiye’de kamu alımlarının girişimcilik ve inovasyon ekosistemini büyüten stratejik bir araca dönüştürülmesini ele alan Startup Dostu Talep Yönlü İnovasyon Politikaları raporunu yayımladı.
Rapor, Türkiye’de bugüne kadar girişimcilik politikalarının ağırlıklı olarak Ar-Ge teşvikleri, hibeler ve yatırım mekanizmaları üzerinden şekillendiğine dikkat çekerken, girişimlerin geliştirdikleri teknolojilerin ilk müşteriye ulaşması, kamu tarafından doğrulanması ve ölçeklenmesi tarafında önemli bir boşluk bulunduğunu ortaya koyuyor.
İSTKA’nın çalışması bu boşluğun kapatılması için kamu ihale sisteminden regülasyonlara, açık veriden finansmana ve kamu-startup iş birliklerine kadar uzanan dört ana eksende toplam 42 politika önerisi sunuyor. Öneriler arasında startup’lara özel ihale koşulları, en fazla 30 günlük kamu ödeme standardı, hızlı alım koridorları, PoC fonları, ulusal sandbox sistemi, kamu verilerinin API üzerinden girişimlere açılması, startup satın alan büyük şirketlere teşvik verilmesi ve kamu-startup eşleştirme platformunun kurulması gibi dikkat çekici başlıklar bulunuyor.
Türkiye’nin sorunu yalnızca girişimlere para vermek değil, onlardan ürün satın almak
Raporun temel yaklaşımı, inovasyonu yalnızca teknolojinin geliştirilmesi üzerinden değil, o teknoloji için talep oluşturulması üzerinden değerlendiriyor.
Talep yönlü inovasyon politikalarında devlet yalnızca teşvik veren veya piyasayı düzenleyen bir aktör olarak konumlanmıyor. Kamu aynı zamanda yeni teknolojilerin ilk kullanıcısı, ilk müşterisi ve pazar oluşturucusu haline geliyor.
Bu kapsamda inovasyon amaçlı kamu alımları (PPI), ticarileşme öncesi kamu satın alımları (PCP), alım garantileri, standartlar, pilot uygulamalar ve yaşam döngüsü odaklı satın alma modelleri gibi araçlar kullanılıyor.
Bu yaklaşım özellikle startup’lar açısından kritik. Çünkü erken aşamadaki bir teknoloji girişiminin problemi çoğu zaman yalnızca sermayeye ulaşmak değil; teknolojisini gerçek bir kullanıcıyla test etmek, referans müşteri kazanmak ve devamında ölçeklenebilir bir gelir modeli oluşturmak.
Rapor da Türkiye’de Ar-Ge ve teknoloji geliştirme desteklerinin kapsamının geniş olmasına rağmen bu desteklerle kamu alımları arasında yeterli bağlantının kurulamadığını vurguluyor. TÜBİTAK, KOSGEB, kalkınma ajansları ve farklı bakanlıkların programları girişimlere finansman sağlarken, geliştirilen teknolojinin kamu tarafından satın alınmasına uzanan yol aynı ölçüde gelişmiş değil.
Yaklaşık 57 bin ihale içinde yalnızca 45 inovasyon odaklı alım
Rapordaki en dikkat çekici göstergelerden biri kamu ihalelerine ilişkin yapılan analiz.
Kamu İhale Kurumu’nun açık verileri kullanılarak 2023 yılındaki yaklaşık 57 bin ihale üzerinde gerçekleştirilen analitik taramada; şartnamelerde yenilikçi, inovatif, Ar-Ge ve prototip gibi ifadelerin kullanılması ve ihalenin teknoloji yoğunluğu dikkate alınarak yalnızca yaklaşık 45 ihale inovasyon niteliği taşıyan alım olarak değerlendirilmiş.
Rapor bunun resmi bir istatistik değil, mevcut veriler üzerinden yapılan analitik bir tahmin olduğunun da özellikle altını çiziyor.
Benzer şekilde raporun karşılaştırmalı analizinde Türkiye’de inovatif kamu alımlarının toplam alımlar içindeki oranı yüzde 1,2, startup ve KOBİ katılımı ise yüzde 11 seviyesinde değerlendiriliyor. Karşılaştırmada inovatif alım için OECD referans seviyesi yüzde 4,5, KOBİ katılımı için ise yüzde 40–60 aralığında gösteriliyor.
Türkiye’nin yasal çerçeve kapasitesi 10 üzerinden 4, veri şeffaflığı ise 10 üzerinden 3 olarak değerlendiriliyor. Rapor bu göstergelerin doğrudan ölçülmüş tekil resmi istatistikler değil; OECD, Avrupa Komisyonu, Dünya Bankası, KİK ve TÜİK verilerinden hareketle oluşturulmuş analitik karşılaştırmalar olduğuna dikkat çekiyor.
Bir başka dikkat çekici veri ise Ar-Ge finansmanında ortaya çıkıyor. TÜİK verilerine göre 2024 yılında Türkiye’de toplam Ar-Ge harcamalarının yüzde 30,4’ü genel devlet tarafından finanse edildi. Rapora göre bu oran kamunun teknoloji geliştirmede zaten önemli bir finansman aktörü olduğunu gösteriyor; esas fırsat ise bu finansmanın kamu talebi ve satın alma politikalarıyla daha güçlü biçimde ilişkilendirilmesinde yatıyor.
Startup’ların kamu ihalelerine girmesi kolaylaştırılabilir
Raporun en kapsamlı politika başlıklarından biri Kamu İhale Kanunu ve kamu tedarik politikaları.
Önerilen modele göre kamu ihalelerinde yalnızca fiyat değil; teknolojik yenilik seviyesi, teknik yeterlilik, performans doğrulaması ve potansiyel ihracat etkisi gibi kriterler de değerlendirmeye alınabilir.
Üstelik startup’ın kamu için geliştirdiği teknolojinin fikri mülkiyetinin şirkette kalması, kamunun ürünü sahiplenmek yerine kullanım hakkını lisans yoluyla edinmesi öneriliyor. Böylece bir girişimin kamu için geliştirdiği teknolojiyi daha sonra başka kurumlara veya uluslararası müşterilere satabilmesinin önü açık tutulabilir.
Raporda ayrıca startup’lar için klasik ihale yeterliliklerinin yeniden ele alınması öneriliyor.
Bugün erken aşamadaki bir şirket açısından iş bitirme belgeleri, yüksek teminatlar veya mali yeterlilik şartları önemli bir giriş bariyerine dönüşebiliyor. Önerilen modelde startup’lar için ayrı bir yeterlilik havuzu oluşturulması, teminat oranlarının düşürülmesi ve geçmiş iş bitirme şartı yerine teknik doğrulama veya başarılı pilot çalışmanın referans kabul edilmesi gündeme getiriliyor.
Startup’lara kamu ödemelerinde en fazla 30 gün önerisi
Rapordaki startup ekosistemini doğrudan ilgilendiren en somut önerilerden biri ödeme süreleriyle ilgili.
Startup’larla yapılan kamu alımlarında ödeme süresinin azami 30 gün ile sınırlandırılması öneriliyor.
Çalışma kapsamında gerçekleştirilen görüşmelerde uzun ödeme vadelerinin girişimler açısından en önemli sistematik bariyerlerden biri olduğu belirtiliyor. Çünkü büyük şirketlerin aksine erken aşamadaki girişimlerin aylarca ödeme bekleyebilmesi çoğu zaman mümkün değil.
Raporda ilk aşamada 30 günlük sürenin pilot alım programlarında zorunlu hale getirilmesi, sonuçlara göre daha sonra tüm startup kategorisindeki kamu tedariklerine uygulanması öneriliyor. Güney Kore örneğinde ise benzer ödeme süresinin 15 günle sınırlandırıldığı belirtiliyor.
Mevzuata ilk kez ayrı bir “startup” kategorisi gelebilir
Rapordaki bir diğer önemli öneri ise startup kavramının Kamu İhale Kanunu kapsamında açık bir kategori olarak tanımlanması.
Önerilen çerçevede startup tanımı için kuruluş tarihinden itibaren en fazla 10 yıllık faaliyet süresi, belirli bir satış hasılatının altında bulunma, teknoloji yoğun bir sektörde faaliyet gösterme veya belirli seviyede Ar-Ge yoğunluğuna sahip olma ve bağımsız şirket statüsü gibi kriterler kullanılabilir.
Böyle bir tanımın mevzuata girmesiyle startup’lar için daha düşük teminat, iş bitirme belgesi yerine pilot referansı ve hızlı ödeme gibi uygulamaların hukuki zemine kavuşturulabileceği belirtiliyor.
Kamu, henüz piyasada olmayan teknolojileri de satın alabilir
Raporda Türkiye’de Ticarileşme Öncesi Kamu Satın Alımı (PCP) ve inovasyon ortaklığı mekanizmalarının mevzuata dahil edilmesi de öneriliyor.
Bu sistemde kamu, piyasada hazır bir ürün aramak yerine çözmek istediği problemi tanımlıyor ve girişimlerin söz konusu probleme yönelik Ar-Ge ve prototip geliştirmesini finanse edebiliyor.
Başarılı prototiplerin ardından satın alma sürecinin devreye girmesiyle kamu hem teknolojinin geliştirilme riskine ortak oluyor hem de startup için ilk ciddi müşteri konumuna gelebiliyor.
Raporda kamu satın alma ekiplerinin yeni teknolojileri denemekten kaçınmasına yol açan risk algısına yönelik de ilginç bir öneri bulunuyor. Kötü niyet taşımayan teknik başarısızlıklarda satın alma sorumlularının doğrudan mali sorumluluk veya zimmet riskiyle karşılaşmasını önleyen bir risk paylaşımı mekanizmasının kurulabileceği belirtiliyor.
Buna ek olarak sağlık teknolojileri ve dijital kamu hizmetleri gibi teknik riskin yüksek olduğu alanlarda kamu destekli teknoloji performans sigortası oluşturulması öneriliyor. Böylece yeni teknolojinin performans hedeflerini karşılayamaması veya entegrasyonda sorun yaşanması durumunda riskin tamamı kamu kurumu ya da startup üzerinde kalmayabilir.
Kamu verileri startup’lara API üzerinden açılabilir
Raporun ikinci önemli politika ekseni regülasyon ve veri.
Öneriler arasında kamu kurumlarının sahip olduğu veri setlerinin anonimleştirilerek kontrollü API erişimiyle girişimlere açılması bulunuyor.
Bunun yanı sıra farklı kamu kurumlarında dağınık halde bulunan veri setlerinin merkezi bir veri erişim platformunda kataloglanması, veri kalite standartlarının oluşturulması ve ulusal veri yönetişimi çerçevesinin geliştirilmesi öneriliyor.
Model daha da ileri götürülerek kamu verilerinin ticari ürünlerde kullanılmasına yönelik veri lisanslama ve gelir paylaşımı sisteminin kurulabileceği belirtiliyor. Böylece girişimler kamu verisi üzerinden ticari ürün geliştirirken veri sağlayan kamu kurumunun da oluşturulan ekonomik değerden pay alabileceği bir model tasarlanabilir.
Yapay zekâ, sağlık, enerji ve mobilite girişimleri için ulusal sandbox
Raporda Türkiye için ulusal bir regulatory sandbox çerçevesi de öneriliyor.
Fintek, enerji, yapay zekâ, sağlık teknolojileri ve mobilite gibi regülasyonun yoğun olduğu sektörlerde girişimlerin yeni ürünlerini tüm mevzuat gerekliliklerini ilk günden karşılamak zorunda kalmadan; belirli kullanıcı, süre ve güvenlik sınırları içinde test edebileceği kontrollü ortamların oluşturulması hedefleniyor.
Sandbox sürecinde ortaya çıkan sonuçların daha sonra mevzuat güncellemelerine girdi sağlaması öngörülüyor. Bunun yanında girişimlerin belirli bir süre ve kullanıcı sınırı altında faaliyet göstermesine olanak sağlayacak deneysel lisanslama modeli de öneriler arasında.
Kamu ve şirketlere “startup satın alma” teşviki
Rapor yalnızca kamu tarafını değiştirmeyi hedeflemiyor. Büyük şirketlerin de startup’lardan ürün ve hizmet satın almasını artıracak finansal mekanizmalar öneriliyor.
Bunlardan biri talep bazlı inovasyon çekleri. Kamu kurumları veya KOBİ’lerin bir startup ürününü düşük riskle denemesine imkan veren bu çeklerle girişimin ilk ticari doğrulamasının hızlandırılması hedefleniyor.
Bir diğer öneride büyük şirketlerin startup ürün veya hizmetlerini satın alması durumunda vergi avantajı veya mali destek sağlanması gündeme getiriliyor.
Performansı doğrulanmış inovatif ürünlere belirli alanlarda KDV indirimi veya muafiyet uygulanması da öneriler arasında. Sağlık, enerji verimliliği, dijital güvenlik ve mobilite bu model için öne çıkarılan sektörler arasında bulunuyor.
Belediyeler startup’lardan ürün almaya teşvik edilebilir
Yerel yönetimler de raporun önemli parçalarından biri.
Öneriye göre belediyelerin startup’lardan yaptığı satın almaların belirli bir bölümü merkezi bir fon üzerinden geri ödenebilir. Böylece belediyenin yeni bir teknoloji denemek için üstlendiği finansal risk azaltılabilir.
Ayrıca benzer sorunlarla karşılaşan belediyelerin ortak konsorsiyum oluşturarak birlikte startup çözümleri satın alması öneriliyor. Örneğin bir akıllı şehir çözümü tek bir belediyede pilot olarak kalmak yerine, ortak ihtiyaç tanımlayan birden fazla belediyede aynı anda ölçeklenebilir.
Kamu kurumları problemlerini startup’lara açabilir
Raporun dikkat çekici önerilerinden biri de Singapur modelinden esinlenen GovTech inovasyon çağrıları.
Bu modelde kamu kurumlarının çözmek istediği operasyonel sorunları açık biçimde tanımlaması ve startup’ları bu sorunlara çözüm geliştirmeye çağırması planlanıyor.
Raporda kamu kurumlarının yılda en az iki kez problem tanımlama çalışması gerçekleştirmesi, bu problemlerin dijital bir platform üzerinden açık çağrıya dönüştürülmesi ve seçilen startup’ların PoC aşamasına alınması öneriliyor.
Başarılı girişimlerin ise hızlı alım koridoruna veya raporda önerilen TeknoKatalog 2.0 sistemine taşınması hedefleniyor. Sağlık teknolojileri, akıllı şehirler, dijital kamu hizmetleri ve afet yönetimi bu modelin hızlı sonuç yaratabileceği alanlar olarak gösteriliyor.
TeknoKatalog 2.0 ile doğrulanmış girişimler tek platformda toplanabilir
Kamu ile startup ekosisteminin birbirini bulmasını kolaylaştırmak için merkezi bir kamu-startup eşleştirme platformu kurulması da öneriliyor.
TeknoKatalog 2.0 olarak adlandırılan bu yapının yalnızca girişim ve ürünlerin listelendiği bir katalog olması planlanmıyor.
Sistemde girişimin kullanım senaryoları, daha önce çalıştığı kamu kurumları, pilot sonuçları, performans göstergeleri ve teknik doğrulamaları da yer alabilir.
Böylece bir kamu kurumunda başarıyla test edilen çözümün başka bir kurumda yeniden sıfırdan PoC sürecine girmesi yerine, mevcut doğrulamasından yararlanılarak daha hızlı ölçeklenmesi mümkün olabilir.
Hastaneler, belediyeler ve üniversiteler startup’ların test alanına dönüşebilir
Raporda üniversitelerin, hastanelerin ve belediyelerin fiziksel alanlarının Testbed ve Living Lab olarak girişimlere açılması da öneriliyor.
Startup’lar ürünlerini laboratuvar ortamı yerine gerçek kullanıcıların bulunduğu alanlarda test ederek teknik performanslarını doğrulayabilir. Kamu kurumları ise henüz büyük ölçekli satın alma gerçekleştirmeden teknolojiyi deneyimleme fırsatı bulabilir.
PoC ve pilot programlarının Türkiye genelinde aynı metodolojiyle uygulanması, süreçlerin sürelerinin ve başarı kriterlerinin standartlaştırılması da öneriler arasında yer alıyor.
Dünyadaki modeller ne gösteriyor?
Raporun uluslararası incelemesi Türkiye için özellikle ABD, Güney Kore, Hollanda, Singapur ve İngiltere modellerine dikkat çekiyor.
ABD’deki SBIR/STTR modeli erken aşama Ar-Ge desteğini kamu talebiyle ilişkilendirirken, Güney Kore’nin yeni teknoloji satın alma sistemi Ar-Ge sonucunda geliştirilen ürünlere kamu talebi oluşturarak ticarileşme riskini azaltıyor.
Hollanda’daki Innovation Partnership modelinde ise Ar-Ge, pilot ve satın alma süreci birbirinden tamamen kopuk ilerlemek yerine aynı mekanizma içinde ele alınabiliyor.
Singapur ve İngiltere ise veri şeffaflığı ve kamu satın almalarının ölçümlenmesi tarafında öne çıkıyor.
Rapora göre başarılı ülkelerde ortak nokta yalnızca girişimlere daha fazla finansman sağlanması değil. Ar-Ge desteğinin ardından gerçek bir müşteri ve pazar oluşturulması gerekiyor.
Güney Kore’de KOBİ’lere yönelik kamu alımlarında ödeme sürelerinin 15 güne kadar indirilmesi; Hindistan’ın Government e-Marketplace platformunda teminat muafiyeti, hızlı ödeme ve düşük teknik eşikler uygulanması da startup dostu satın alma modellerine örnek olarak gösteriliyor.
Türkiye için 5 yıllık yol haritası
İSTKA raporu 42 önerinin tamamının aynı anda uygulanması yerine üç aşamalı bir geçiş modeli öneriyor.
İlk 0–6 aylık “Hızlı Etki Paketi” kapsamında pilot ve PoC metodolojisinin standartlaştırılması, PoC onaylarının hızlandırılması, PoC destek fonunun kurulması, kamu verilerinin anonimleştirilerek açılması ve kamu-startup eşleştirme platformunun hayata geçirilmesi öneriliyor.
6–24 aylık orta vadede ise daha kapsamlı sistem değişiklikleri başlıyor. Ulusal sandbox, deneysel lisanslama, startup dostu belgelendirme, inovasyon kriterlerinin kamu ihalelerine girmesi, startup’lara özel ihale esnekliği, hızlı alım koridoru, PCP, startup tanımının mevzuata eklenmesi, 30 günlük ödeme standardı ve finansal teşviklerin bu dönemde hayata geçirilmesi öngörülüyor.
24–60 aylık uzun vadede ise sistemin kalıcı biçimde kurumsallaşması hedefleniyor. Ulusal veri yönetişiminin tamamlanması, sağlık, enerji, ulaşım ve sigorta gibi sektörlerde konsorsiyumların oluşturulması, teknoloji performans sigortasının uygulanması ve inovasyon tedarik destek merkezlerinin kurulması planın son aşamasını oluşturuyor.
Rapor kamu ihale ve tedarik politikalarında lider kurum olarak Kamu İhale Kurumu’nu; finansal araçlarda Hazine ve Maliye Bakanlığı’nı; regülasyon, pilot uygulamalar ve ekosistem mekanizmalarında ise Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’nı öne çıkaran bir sorumluluk matrisi de sunuyor.
Asıl paradigma değişimi: Devlet destekleyen değil, müşteri olan aktöre dönüşüyor
Raporun ortaya koyduğu temel dönüşüm aslında tek bir mevzuat değişikliğinin ötesinde.
Türkiye’de uzun yıllardır girişimciliğin desteklenmesi denildiğinde hibe, teşvik, yatırım fonu, vergi avantajı ve Ar-Ge desteği gibi arz yönlü araçlar öne çıkıyor. İSTKA’nın çalışması ise bunun yanına farklı bir soru koyuyor:
Bir startup’a ürün geliştirmesi için destek verdikten sonra, geliştirdiği ürünü kim satın alacak?
Rapora göre Türkiye’nin inovasyon politikasındaki önemli eksiklerden biri tam olarak burada ortaya çıkıyor. Kamu, Türkiye ekonomisindeki büyük satın alma kapasitesini yalnızca mevcut ürünleri en uygun koşullarla temin etmek için değil, henüz oluşmamış pazarları ve yeni teknolojileri desteklemek için de kullanabilir.
Nitekim raporun etki analizinde en yüksek öncelik doğrudan kamu tedarik sistemini dönüştürecek düzenlemelere veriliyor. Startup tanımının mevzuata girmesi, inovasyon kriterlerinin ihalelerde kullanılması, PCP ve inovasyon ortaklığı modellerinin oluşturulması ve hızlı alım koridoru bu nedenle sistemin en güçlü kaldıraçları olarak görülüyor.
Türkiye’de girişimlerin daha fazla kurulmasının ötesinde daha fazla ölçeklenmesi hedefleniyorsa, finansmana erişimin yanında ilk müşteri, referans, gerçek kullanım verisi ve sürdürülebilir gelir yaratılması giderek daha kritik hale geliyor.
İSTKA’nın 42 maddelik politika seti tam da bu noktada, kamunun yalnızca girişimlere destek veren bir aktörden çıkarak onların ilk müşterilerinden ve yeni pazarların oluşturucularından biri haline gelebileceği yeni bir yaklaşım öneriyor.
Raporda da ifade edildiği üzere hedef; startup’ların pazara erişimini hızlandırırken kamunun inovasyon kapasitesini artırmak ve Türkiye’nin teknoloji geliştirme ekosistemini daha rekabetçi bir yapıya taşımak. Talep yönlü inovasyon bu açıdan yalnızca girişimcilik politikası değil, Türkiye’nin uzun vadeli teknoloji ve büyüme stratejisinin önemli parçalarından biri olarak değerlendiriliyor.
Raporun tamamına buradan ulaşabilirsiniz.